2）清廷对边疆地区和边境地带的管辖权统归于驻边将军，将军的职能是：“掌镇守险要，绥和军民，均齐政刑，修举武备”军政合一，既管军又管民，事务繁重，不利于边防建设的谋画和发展。

3）边境卡伦的设置与舆图所标示边界线的走向并不完全一致。《中俄恰克图条约》确定了双方东起鄂尔古纳河，西迄沙宾达巴哈之间的边界。在这一区域，蒙古喀尔喀札萨克图汗部所属卡伦之博尔特斯、察罕布隆、阿噶里、漉巴利、齐噶勒、哈起克及巴颜布拉克七卡伦以外系唐努山乌梁海及哲布尊丹巴呼图克图所属乌梁海、札萨克图汗部所属乌梁海、赛音诺颜部所属乌梁海，由此以北为俄罗斯界。科布多参赞大臣所属之汉达盖图、齐齐尔噶那、鄂尔济呼布拉克、阿拉克鄂博四卡伦内住喀尔喀蒙古，外住唐努乌梁海，又近吉里克卡伦之外有克拉克木游牧、乌梁海，迄西有阿尔泰淖尔乌梁海，又西有阿尔泰乌梁海各游牧，游牧迄北接俄罗斯界。从清前期卡伦设置上看，东北与漠北地区的边境卡伦距离边界线较近，卡伦边防的意义比较明显。但即便如此，仍有上述大片的乌梁海地区没有设防而直接与俄罗斯接界，清廷虽在该地区建有每年巡边制度，但从总体上来说，统治力量是相当薄弱的，几乎是完全依靠当地总管、佐领等官进行管理，从而为俄国势力的渗透提供了可乘之机。如，俄国利用阿勒坦乌梁海与之相连，“潜将土产货物，与之抵换牲畜，其利倍蓰，而蒙古视为新奇，私与贸易，以为奇货，以致该国乘势建房，预为侵越之据，此其侵占乌、科二城边界之蓄谋也”。

    自沙宾达巴哈以西，至乾隆朝并无明确的边界线。西北地区与俄国接界处居住着喀尔喀蒙古赛音诺颜部所属的十三佐领和乌里雅苏台将军直辖的十佐领，以西是阿勒坦淖儿乌梁海，北部均接俄罗斯界。再往西往南，大致沿锵格尔图喇、爱古斯河、巴尔喀什湖、塔拉斯河、葱岭构成了一道边界线。但从西北地区卡伦的设置上，尽管数量庞大，但除了额尔齐斯河沿岸的和尼迈拉虎和辉迈拉虎卡伦外，几乎都属于内地卡伦，其设卡的目的并不象边境卡伦那样单一，如松筠所说：

    “新疆南北各城皆设卡伦，而伊犁为最多。伊犁境内东北则有察哈尔，西北则由索伦，西南则有锡伯，自西南至东南则由厄鲁特，四营环处，各有分地，其禁在于私越；又有铜场、铅场、屯工、船工，安置发遣罪人，其禁在于逋逃；至于境外，自北而西则有哈萨克，自西而南则有布鲁特，壤界毗连，其禁在于盗窃。故设卡置官，派兵巡守”[30]由此可见，西北地区的卡伦具有稽查游牧、屯田、采矿、贸易、盗窃等多项功能，并多与内政有关。

    就位置而言，均设在离边界较远的地方，尤其是常设卡伦，最近亦有几百里，远则上千里。如，自科布多西北的索果克卡伦到中俄最西一座界牌沙宾达巴哈，直线距离约600里；从乌克克卡伦到阿勒坦河和哈屯河会合处，直线距离约800里；从昌吉斯台到俄国边堡锵格尔图喇，直线距离也有400里。在塔尔巴哈台地区，从巴克图卡伦到阿古斯河约500里。在伊犁地区，从北面阿拉套山上的库克托木卡伦到巴尔喀什湖北岸约500里；从西面的匡果罗鄂博卡伦到巴尔喀什湖北岸约有500里，到巴尔喀什湖西岸约有1000里；从西南的春稽卡伦到巴尔喀什湖北岸约有700里，到达拉斯地区的必库尔淖尔就有一千四五百里。
 
    西北地区边境卡伦稀少、边防力量薄弱，与清廷“以藩属为屏障”的落后的疆域观有直接关系。19世纪三、四十年代，沙俄势力不断向中亚地区渗透，清廷西北屏障渐渐失去，几乎是不设防的边疆暴露出来。咸丰七年（1857），俄罗斯兹文清理藩院：“……至于要事，东北至海，西至伊犁处，两国接壤极多，遗有未定界处，现在阻止在该处居住，恐起争端，即应覆行商定界址，敝国以此事为要，并未委派交界处所官员，特派亲信大臣赴京”。抛出了“中国西界未定论”，清廷对此要求予以拒绝。

    但次年俄国又提出：“雍正五年，两国互定和约界址，则以沙毕奈岭，东达额尔古纳河、黑龙江照常不改，以免争竞。……两国仍有未定界址，沙毕奈岭以西，直达伊犁，因不知地名，亟应各派可靠之员，迅速查明，互相商定”。

    并单方面认为：“西疆未定之交界，此后应顺山领大河之流，及现在中国常驻喀伦等处由早年和约所定之地方起，往西直至斋桑淖尔，往西南顺天山之特穆尔图淖尔，南至浩罕边界为界”。在签订《中俄北京条约》时，清廷被迫接受了这一条。

    在以后中俄之间就西北地区所签订的一系列不平等条约中，沙俄继续在常设卡伦上作文章，对于这一欺骗性伎俩，俄国本身是非常清楚的。巴布科夫在《我在西西伯利亚服务的回忆》一书中写道：“早从十九世纪初开始，中国人为了确定自己对这些土地的权利和巩固自己对当时吉尔吉斯人的势力，已经开始每年视察国界，这种视察不是按照常设卡伦的方向进行，而是按照前列卡伦方向进行的。为此，每到春季的时候，中国部队就在地方参赞大臣的率领下，从科布多、塔城和伊犁各城市出动，沿着前列卡伦线甚至更向西进行，并且这些部队的进行线形成了一条特别的边界线，把谢米列钦斯克和外伊犁边区的东部地区都包括进去了”，

    而《北京条约》所规定的中国西部国界“在它的大部分面积上是以中国的卡伦线表明的”。“在面临的塔城谈判中，我们首先必须拟定与中国在西部的地理上的稳定的国界。……为了实现这个目的，我们应当用我国部队占领全部国界线上的各个战略据点，而自己并不超过中国的常设卡伦线，这样就有充分根据要求中国人也这样办理。这一切是在逐渐地、慢慢地使中国人意识到，常设卡伦所在的那些地方的这条界线，实质上也就是国界”，“新的国界要沿着迄今没有肯定下来的，但似乎已经成为两国之间假定国界的现有中国常设卡伦线来进行”。

    在这种以常设卡伦线为划界标准的情况下，清朝丧失了西北地区大片国土。国土沦丧，固然主要是由于俄国武力威胁的强盗行径和清朝国势衰弱的现实造成的，但清朝统治者长期死守的落后的疆域观念、对边界管辖不当也是一个不能不考虑的因素。

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